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参见王贵松:《论法律的法规创造力》，《中国法学》2017年第1期，第109页[4]参见吴庚:《行政法之理论与实用》，中国人民大学出版社2005年版，第57页。

基于行政协议的协议性，学界主流意见是行政机关只能诉请撤销且只能在行政协议具有重大而明显违法情形时才能撤销。[53]只有在行政机关行使权力做出行政决定产生、变更和消灭了特定行政法律关系之后，法院就此进行合法性审查进而判断该决定是否合法才是可行的。

其二，这样的做法不仅主观恶性大，而且对公共利益的客观危害也很大。[11]参见陈思融：《论行政协议的法律效力状态》，载《浙江学刊》2018年第５期。（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的。[8]反之，任由行政机关单方撤销，既有违行政协议由双方意思合致而成的本质，也不利于法院对行政合同纠纷进行整体性审查。（五）若撤销会给公益造成重大损害的协议不得撤销正如《行政许可法》第六十九条第三款的规定所揭示的，如果撤销会给公共利益带来重大损害，那么行政协议就不得撤销，纵使协议相对人在签订行政协议时存有主观恶意也是如此。

对公共资源出让类行政协议的行政许可本质的研究，参见陈国栋：《行政协议的许可化研究》，载《环球法律评论》2021年第6期。[52]王天华：《行政行为公定力概念的源流———兼议我国公定力理论的发展进路》，载《当代法学》2010年第3期。[43]前引〔22〕，许崇德主编书，第147页。

当时全国人大代表的名额（约为1200人），略少于苏联两院代表的总和，但比其他任何国家的国会都大得多。国务院总理人选则由国家主席提名，国务院组成人员的人选由总理提名，这些都属于个人提名。参见全国人民代表大会常务委员会办公厅编:《全国人民代表大会及其常务委员会大事记(1954—2014)》，中国民主法制出版社2014年版，第1383页。[93]参见林彦:《从来自地方，到代表地方:全国人大常委会应适度引入地域代表制》，《中国法律评论》2018年第1期，第32页。

又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。从宪法文本的表述看，宪法似有将国务院与全国人大常委会同时对举于全国人大之下的意味。

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1982年修改宪法时，修宪者面临着在全国人大的代表性与行动能力间作出选择的问题。[25]前引〔1〕，肖蔚云书，第153页。[75]人民代表大会更多地体现政权组织的群众路线特点，体现了人口众多的单一制大国在政治上团结照顾各方的要求，同时也要充分发挥自身作用，而常委会人数较少，并实行委员专职，便于经常性地开会和讨论决定问题，体现了代议机关共同性的特点规律。注释:[1]参见肖蔚云:《我国现行宪法的诞生》，北京大学出版社1986年版，第174页。

但是，全国人大常委会作为立法机关，它的民主正当性显然并非来自于对全国人大制定的法律的执行。在我国宪法上，行政法规具有仅次于法律的位阶，这与国务院的直接民主正当性相呼应，也符合修宪者对行政法规之功能的期待。严格说来，全国人大常委会的组成人员担任行政机关等的职务，在理论上并没有什么特别说不通的地方，关键要看以何种理论作为判断的出发点。如果说立法有专业性，那么监督也同样有专业性。

列宁虽然对西方议会制多有批判，但他并不反对议会制本身。其理由是，从民主的角度看，越是具有重大影响的决定，就越应当由具有直接民主正当性的机关来作出。

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[57]前引〔3〕，王贵松文，第123页。且在所有中央国家机关中，宪法唯独规定它们对全国人大负责并报告工作。

参见黄明涛:《最高国家权力机关的权力边界》，《中国法学》2019年第1期，第107页。我国宪法上的议行关系具有明显的复合性。[11]参见前引〔3〕，王贵松文，第109页;前引〔5〕，门中敬文，第140页;黄宇骁:《立法与行政的权限分配》，《法学家》2020年第1期，第47页。只不过，从代表性与行动能力功能分配的角度观察，全国人大与全国人大常委会、国务院之间的关系主要是民主正当性传输关系，而实质的议行关系主要体现在更具行动能力的全国人大常委会与国务院之间。（一）对国家权力代表性的强调根据我国宪法理论，人民代表大会是人民行使国家权力的机关，所有其他国家机关都由人民代表大会产生，人民代表大会发挥着为其他国家机关提供民主正当性的重要功能。[29]参见贾圣真:《国务院会议制度变迁的组织法透视》，《法治现代化研究》2020年第1期，第86页。

按照1949年中央人民政府组织法第7条和第14条的规定，中央人民政府委员会制定并解释国家的法律，颁布法令，并监督其执行。议行合一原则的一个突出特点，就是强调代表或者议员要亲自执行自己通过的法律，亲自检查实际执行的结果。

在这个政府体制中，中央人民政府委员会居于中枢地位。根据宪法，如果国务院制定的行政法规违反了宪法和法律，全国人大常委会可以行使撤销权，但国务院不能对全国人大常委会制定的法律提出合宪性质疑，更不用说撤销。

关于民主集中制，毛泽东曾有两段经典论述。这就产生了在全国人大常委会与国务院之间如何划分立法权限的问题，也即哪些事项可以由国务院制定行政法规，哪些事项须留待全国人大常委会制定法律。

国务院既然具有直接的民主正当性，则其职权立法也就有了基本的合宪性。[73]［英］J．S．密尔:《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982年版，第73页。（三）1982年至今：复合结构发展定型1982年宪法扩大了全国人大常委会的职权，全国人大常委会正式取得了立法权。对此，肖蔚云解释说，如果允许兼任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，则既削弱了全国人大常委会的力量，又造成了全国人大常委会委员自己监督自己的情况，在理论上说不通。

从宪法上说，政府的权力都源于宪法授予，人大依据宪法组织政府。[67]从理论上说，质询只是取向于过程的问责规范，罢免才是取向于结果的问责规范。

但是，在任命程序的投票中，代表不能另选他人。不过，我国宪法第85条规定的是，中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关，而没有规定国务院只是法律的执行机关。

[91]前引〔11〕，黄宇骁文，第48页。此即对代议制民主的确认。

作为最高国家权力机关的执行机关，国务院也需要执行全国人大及其常委会的有关决议、决定。[46]参见前引〔22〕，许崇德主编书，第109页。[22]许崇德主编:《中国宪法》，中国人民大学出版社2006年版，第131页。参见吴杰主编:《宪法教程》，法律出版社1987年版，第232页;廉希圣主编:《宪法学教程》，中国政法大学出版社1988年版，第318页;韩大元主编:《宪法学》，高等教育出版社2008年版，第452页。

主席团提名属于集体提名，这种提名过程中存在协商的因素。[82]参见［德］康德拉·黑塞:《联邦德国宪法纲要》，李辉译，商务印书馆2007年版，第405页。

例如，在德国基本法上，国会因由选民选举而具有直接的民主正当性，行政机关由国会产生，负责执行法律，因此只具有间接的也即传输来的民主正当性。按照邓小平的说明，各级人大代表的名额是按照两个原则拟定的，一是必须使各级人大成为具有工作能力的国家政权机关，既便于召集会议，又便于讨论问题和解决问题。

例如，我国宪法第57条明定全国人大常委会是最高国家权力机关的常设机关，这就包含了比民主正当性传输更多的意涵。基于对种种现实情况的考虑，修宪者最终维持了全国人大的规模，而以强化全国人大常委会职权的方式，解决全国人大代表性与行动能力之间的矛盾，即将原来属于全国人大的一部分职权交给它的常委会行使。

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